Onderhoud kapitaalgoederen

In de nota opgave beheer is in 2014 geconstateerd dat er een verschil zat tussen het beschikbare beheerbudget en het benodigde beheerbudget. Met de bestuursopdracht beheer uit 2015 is een pakket aan maatregelen genomen, met als doel om dit gat te dichten. Toch zien we nu dat er in de afgelopen jaren een nieuw tekort lijkt te zijn ontstaan. Dit heeft een aantal oorzaken.

Ten eerste zien we dat de groei van de stad en de inrichtingskeuzes die daarbij zijn gemaakt in de afgelopen jaren niet in overeenstemming waren met het extra beheerbudget dat standaard per nieuwe woning binnen de begroting wordt vrijgemaakt. Omdat dit ook al één van de oorzaken was van het in 2014 geconstateerde tekort, is vanaf 2015 gestart met het opstellen van zogenaamde beheerparagrafen. Deze bieden inzicht in de benodigde beheermiddelen. In de praktijk gaat dit vaak goed, maar niet altijd. Hier komt bij dat we investeringen doen die het beheer op termijn duurder maken, zonder dat hier extra woningen worden gerealiseerd, zoals in het kader van het Fonds Verstedelijking Almere. Dit zou moeten worden goedgemaakt doordat inbreidingsprojecten de gemiddelde beheerkosten per woning goedkoper maken. Dit lukt vooralsnog onvoldoende.

Ten tweede zien we dat sinds 2015 de prijzen voor het beheer en onderhoud van de stad meer zijn gestegen dan de loon- en prijscompensatie die wij via het gemeentefonds ontvangen. We kunnen daardoor met hetzelfde budget minder doen. Om de budgetten weer op het juiste peil te brengen is extra geld nodig.

Ten derde blijkt uit de evaluatie van de bestuursopdracht beheer, die najaar 2020 aan de raad is aangeboden, dat nog niet alle maatregelen succesvol zijn geïmplementeerd. Om de gaten die hierdoor zijn ontstaan te dichten, hebben we het beschikbare beheerbudget anders moeten inzetten. Hierdoor hebben we minder beheerprojecten kunnen uitvoeren. De evaluatie heeft becijferd dat dit tekort circa € 1,3 miljoen bedraagt. Om de beoogde bezuinigingsopgave alsnog te realiseren, worden diverse bijsturingsmaatregelen voorgesteld. Voor sommige van deze bijsturingsmaatregelen geldt een afhankelijkheid van andere organisatieonderdelen. De doorvoering hiervan in de komende jaren zal nauwlettend worden gemonitord. Mocht blijken dat het niet lukt om de bij de evaluatie voorgestelde bijsturingsmaatregelen door te voeren, dan leidt dit tot vergroting van het meerjarig tekort binnen de beheerbegroting.

Ten vierde vereist de huidige financiële situatie dat we moeten bezuinigen op het onderhoud. Bij de Programmabegroting 2020 ging het om een structurele taakstelling van € 1 miljoen. Hier komt bij deze begroting een incidentele bezuiniging van € 8 miljoen bovenop. Beide bezuinigingsopgaven leiden tot uitstel van groot onderhoudsprojecten en vervangingen. De achterstanden met betrekking tot het onderhoud van de stad lopen hierdoor verder op.

Ten slotte weten we dat er op middellange termijn een vervangingspiek aan zit te komen. Door de snelle en schoksgewijze aanleg van Almere zal rond 2035 een veelheid aan investeringen nodig zijn, bijvoorbeeld om bruggen te vervangen en om woonwijken toekomstbestendig te maken.

Op dit moment is het niet mogelijk om aan te geven wat de precieze omvang is van het tekort op het beheerbudget. Dit zal de komende periode nader worden onderzocht. Naar aanleiding hiervan zullen voorstellen worden gedaan hoe hier het best mee kan worden omgegaan. Hierbij kan zowel worden gedacht aan het beschikbaar stellen van extra budget, als aan het bijsturen binnen de bestaande budgetten.

Met de groei en het ouder worden van de stad staan we de komende jaren voor meerdere grote opgaven. Het ouder worden van de stad betekent dat we de komende jaren in meerdere stadsdelen voor een stedelijke vernieuwingsopgave staan. In het verlengde daarvan zal de komende jaren ook steeds meer de vervangingsopgave zichtbaar worden, omdat grote delen van de openbare ruimte in Almere gelijktijdig zijn aangelegd. Daarnaast is er sprake van een grote klimaats- en duurzaamheidsopgave. Zo staan we aan de vooravond van de energietransitie en hebben we een opgave om wateroverlast, hitte en droogte in de toekomst te beperken. Ook hebben we een opgave om de biodiversiteit te vergroten en hebben we een opgave om zorgvuldiger en circulair met onze grondstoffen om te gaan. Het beheer van de openbare ruimte is hierin een belangrijke sleutel. Hier hoort echter wel een zoektocht bij hoe het beheer van de openbare ruimte kan bijdragen aan deze opgaven zonder dat dit ten koste gaat van de belangrijke kerntaak om de openbare ruimte heel en veilig te houden. Wij werken daarom aan een toekomstbestendig beheer en onderhoud van Almere dat past bij deze grote opgaven. Wij zorgen voor een beheerverantwoordelijke doorontwikkeling van de stad, zowel bij de ontwikkeling van nieuwe gebieden als bij de ontwikkeling van de bestaande stad.  

Coronacrisis

De coronacrisis heeft op heel veel vlakken grote gevolgen voor de samenleving. Ook in de openbare ruimte en het beheer daarvan is dat terug te zien. Voor de korte termijn zijn er allerlei maatregelen genomen in de openbare ruimte om de toegang te beperken of een veilig gebruik van de openbare ruimte te faciliteren. Voor de lange termijn is het nog moeilijk te zeggen welke gevolgen de coronacrisis heeft op het gebruik en het beheer van de openbare ruimte, maar we hebben in een korte periode gezien hoe snel het gebruik hiervan kan wijzigen. De kans is aanwezig dat er voor de toekomst andere eisen gesteld worden aan de openbare ruimte die vragen om aanpassingen aan de inrichting en een ander beheer.

Eerder dit jaar is, na een uitgebreide stadsconsultatie, de evaluatie van de bestuursopdracht beheer uit 2015 aangeboden. Eén van de conclusies uit deze evaluatie had betrekking op de maatregel om 16 houten bruggen niet te vervangen maar te verwijderen. Met deze maatregel wordt zowel eenmalig als meerjarig bespaard op de beheerkosten. In de praktijk blijkt de aankondiging van het verwijderen van bruggen op maatschappelijke weerstand te stuiten, zowel vanuit de betreffende bewoners als in de publieke opinie. Gelet op de maatschappelijke effecten van deze maatregel hebben we de wijze van invulling van deze maatregel bij de eindevaluatie van de bestuursopdracht beheer heroverwogen. In de tussentijd is gezocht naar mogelijke alternatieven voor het verwijderen van de bruggen.

De evaluatie en de stadsconsultatie hebben eraan bijgedragen dat een deel van de voorgenomen bezuiniging nu wordt ingevuld door bruggen niet te verwijderen maar te versmallen. Uit een analyse blijkt dat hiervoor de komende jaren de Michauxbrug, de Limburgsebrug, de Manifestatiebrug, de Von Draisbrug en de Rooseveltbrug in aanmerking komen. Dit levert echter niet de volledig beoogde besparing op, waardoor alsnog een aantal bruggen moet worden verwijderd. Het proces hiervoor wordt in ieder geval in gang gezet voor de Overheenbrug, de Twickelbrug, de Zandbrug, de Oranjewoud, de Prinsenbrug en de Schipbeekbrug.

Implementeren assetmanagement

In het rekenkameronderzoek ‘lessen beheer en onderhoud’ is geconstateerd dat we beter zicht moeten krijgen op de algemene onderhoudsstaat en de levensduur van de kapitaalgoederen en de te verwachten toekomstige onderhoudskosten. Dit is nodig om ons voor te bereiden op de beheeropgave voor de komende decennia, zodat we de juiste keuzes kunnen maken voor de inzet van de beheermiddelen in een ouder wordende stad. Het gaat daarbij steeds om het vinden van de juiste balans tussen kosten, prestaties en risico’s.

We investeren daarom in de invoering van assetmanagement. Assetmanagement is een doorontwikkeling van beheer waarbij de waarde van het kapitaalgoed ('de asset') centraal staat. Beheren is hierbij meer dan het technisch in optimale staat houden van een kapitaalgoed gedurende de gebruiksfase, waar traditioneel beheer vaak op neerkomt. Assetmanagement voegt daaraan toe dat er vanaf het begin wordt gekeken naar de totale beheerperiode, inclusief de ontwerpfase en bijna nog belangrijker: inclusief vervanging. Het meest onderscheidende is dat er met assetmanagement explicieter gekeken wordt naar het doel van de objecten in de openbare ruimte en het beheer goed wordt afgestemd op het gewenste functioneren: welke kapitaalgoederen hebben we, wat willen we bereiken met de kapitaalgoederen en hoe denken we dat te bereiken?

Om deze vragen goed te kunnen beantwoorden ontwikkelen we en herijken we onze beleidskaders en beheerplannen. In deze beleidskaders wordt richting gegeven aan de uitgangspunten en ambities. In de beheerplannen vertalen we dit naar een beheerstrategie en de benodigde onderhoudsmaatregelen.

Het beheer is echter slechts een schakel in een proces van (her)ontwikkeling van de stad. Daarbij is beheer ook een schakel die veelal aan het einde van het proces zit. Dit betekent dat het beheer van de stad de vruchten plukt van slimme ontwerpkeuzes, maar ook de lasten draagt als de ontwerpkeuzes moeilijk te beheren zijn. Het voorkomen hiervan begint dus al aan de tekentafel.

Dit betekent dat het noodzakelijk is om van elk kapitaalgoed voor alle fasen (van ontwerp tot sloop en vervanging) de beoogde functie, levensduur, het onderhoudsregime en de kosten te kennen. Op dit moment werken we aan het ontwikkelen van een Leidraad Inrichting Openbare Ruimte (LIOR) waarin is vastgelegd aan welke eisen een ontwerp en de vervanging van een object dient te voldoen. Verder ontwikkelen we onze rekentool door zodat we goed inzicht krijgen in de levenscycluskosten van alle kapitaalgoederen in de openbare ruimte.

Het programma groot onderhoud en vervangingen is gebiedsgericht opgebouwd, inclusief een aantal stedelijke projecten. De totale programmering voor 2021, ingedeeld in gebied en soort uitgaven, staat in onderstaande tabel.

Hieronder wordt op hoofdlijnen beschreven welke activiteiten in 2021 worden uitgevoerd. Een uitgebreide toelichting per gebied staat in de bijlage Bestedingsplan groot onderhoud en vervangingen 2021 . Binnen het programmajaar kan het voorkomen dat activiteiten om uiteenlopende redenen niet door kunnen gaan. Om snel te kunnen schakelen is in het bestedingsplan groot onderhoud en vervangingen 2021 daarom een reservelijst opgenomen. Een deel van deze activiteiten gaan we wel voorbereiden maar nog niet aanbesteden en een ander deel van de reservelijst zijn activiteiten die weinig voorbereiding vergen en die we kunnen realiseren wanneer dit nodig is. Met het vaststellen van de begroting wordt ook deze reservelijst vastgesteld.

Het programma voor 2021 is tot stand gekomen door de projecten uit het MPBA binnen het financiële kader te prioriteren op basis van het afwegingskader. Hierbij is voorrang gegeven aan eerder gemaakte afspraken in het kader van het Meerjaren-infrastructuurprogramma Almere (MIPA) en investeringen in het kader van de bestuursopdracht beheer. Ook is rekening gehouden met en voorrang gegeven aan activiteiten die wegens technische noodzaak in 2021 uitgevoerd dienen te worden. In de bijlage bestedingsplan groot onderhoud en vervangingen 2021 worden alle projecten die we in 2021 uitvoeren toegelicht.

In de vigerende Visie Beheer Openbare Ruimte ‘Beheer maakt het verschil' zijn de beheerniveaus vastgesteld. In de bestuursopdracht beheer zijn deze naar beneden bijgesteld. In grote lijnen geldt voor de centrumgebieden het zogenoemde A-niveau (extra) en voor hoofdinfrastructuur en woongebieden B-niveau (basis). Deze niveaus sluiten aan bij de landelijk gehanteerde kwaliteitsnormen van het CROW. CROW is een onafhankelijke kenniscentrum voor infrastructuur, openbare ruimte en verkeer en vervoer. Op onderdelen wordt een lager kwaliteitsniveau gerealiseerd. Zo beperken vrijwel alle onderhoudsinspanningen op bedrijventerreinen en in het buitengebied zich tot kwaliteitsniveau C (laag).

Met de Visie Beheer Openbare Ruimte ‘Beheer maakt het verschil’ heeft de raad in december 2012 de kaders voor het beheer van de openbare ruimte vastgelegd. In de visie is vastgelegd dat het beheer zich richt op het duurzaam in stand houden en verbeteren van de functionaliteit van de openbare ruimte en het verbeteren van de maatschappelijke waardering. Daarbij wordt ingezet op het behouden of versterken van de eigen identiteit en diversiteit van de openbare ruimte, in samenspraak met bewoners, bedrijven en overige instellingen en organisaties in de stad. Met de Visie Beheer Openbare Ruimte zijn de kwaliteitsniveaus voor het beheer van Almere vastgesteld. In 2015 heeft de raad de rapportage bestuursopdracht beheer vastgesteld, waarmee is gekozen voor het vooralsnog tijdelijk verlagen van het onderhoudsniveau voor verschillende elementen en gebieden.

Verbeteringen aan de openbare ruimte worden gerealiseerd over een langere periode. Daarom is het belangrijk om nu te anticiperen op de uitdagingen van de toekomst. Dit is de reden voor de vernieuwing van de Visie Beheer Openbare Ruimte ‘Beheer maakt het verschil’ waar veel inhoudelijke beleidsuitgangspunten in samenkomen en we de brede ambities voor de openbare ruimte tot 2030 in verwoorden. De vernieuwde visie wordt in 2021 aan u voorgelegd.

Als uitwerking van de Visie Beheer Openbare Ruimte zijn voor enkele elementen aanvullende beleidskaders opgesteld. Zo is in het bomenkader opgenomen hoe we omgaan met de boomstructuren in Almere en waar de invloed van bewoners beperkt of juist groot is. In 2020 heeft u het bomenkader geëvalueerd en opnieuw vastgesteld. Het Waterplan 2017-2022 beschrijft de kaders voor het beheer van het water, waarbij we inzetten op slim waterbeheer, een (recreatief) aantrekkelijke waterstad, versterken van biodiversiteit in het water en het circulair benutten van (afval)water. En in de visie ‘Samen op avontuur’ zorgen we ervoor dat er voldoende plekken en voorzieningen zijn voor spelen, sporten en ontmoeten. Beleidskaders voor beheer van het groen en de wegen, voetpaden, groot onderhoud wijken en fietspaden zijn in ontwikkeling of worden in deze collegeperiode ontwikkeld.